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关于建立健全审计容错纠错机制的思考
来源:  日期:2018-09-13 【字号:

来源:福建省审计厅

摘要 

  建立健全审计容错纠错机制,要坚持四个基本原则,正确把握四个辩证关系,明确界定容错领域内容,严格规范容错纠错操作程序,对容错纠错结果加以有效运用。 

  关键词  国家审计  容错纠错  机制 

  为深入贯彻落实习近平总书记“一个结合、三个区分开来”重要指示和李克强总理关于建立健全容错纠错机制的重要要求,进一步激发干事创业热情,旗帜鲜明地支持先行先试、敢闯敢试的行为,保护敢作敢为、勇于担当的干部,今年520日,中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。该《意见》对建立激励机制和容错纠错机制,进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求,对充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性,具有十分重要的意义。《通知》强调,要全面落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误错误,旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲。 

  当前,我国经济社会发展已进入新阶段,对包括国家审计在内的各行各业都提出了新的更高要求。适应新常态、践行新理念已成为开创审计工作新局面的必要前提。审计署党组要求各级审计机关和审计人员必须紧扣“反腐”、“改革”和“发展”,在“三个区分”基础上始终坚持“两手抓、两手硬”,充分发挥审计的批判性和建设性两种职能作用,才能做到适应新常态、引领新常态,在新的历史条件下开创审计工作新局面。容错免责机制体现的是全面从严治党、革除庸政懒政怠政的总体要求,传递的是保护改革创新者积极性的鲜明导向,解决的是不担当不敢为的新情况、新问题。把容错理念融入审计监督,更好地服务改革发展大局,是充分发挥审计在党和国家监督体系中作用的重要内容。对此,笔者有以下几个方面的思考。 

       一、基本原则 

  (一)坚持支持改革、鼓励创新。坚持把改革开放创新作为“根”和“魂”,鼓励干部在实践中勇于涉险滩、啃硬骨头,大胆地试、大胆地闯,对主观善意、客观失误的干部免除相关责任,使敢想敢干、敢闯敢试成为干部的鲜明特质。保护改革发展中的新生事物,为改革的实干者营造一个良好的干事创业环境,充分发挥审计监督作为改革促进派的积极作用。这是开展宽容失误工作的主要目标。 

  (二)坚持鼓励担当、实事求是。既对改革和发展中出现的新情况新问题,区别对待、包容失误,保护干事担当者积极性,又遵循宪法和有关法律法规,做到“免责”与“问责”相统一、“容错”和“纠错”相统一,实事求是、客观公正。坚持“三个区分开来”,尊重市情、尊重历史、尊重改革规律。这是认定是否宽容失误的重要标准。 

  (三)坚持“一事一议”、严格把关。对符合“容错免责”认定条件的事项,按照审计准则等规范程序严格控制,坚持“一事一议”的原则严格把关认定。加强对“容错免责”认定工作的监督,确保结果经得起历史和实践的检验。这是认定是否宽容失误的重要程序。 

  (四)坚持严明纪律、严惩谋私。建立健全容错纠错机制,应当讲究原则和底线,严明党的纪律和规矩。坚决反对消极腐败,防止激励变纵容、保护变庇护。严禁打着改革创新旗号搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”,坚决惩治借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私以及严重侵害群众利益等行为。这是开展宽容失误工作的纪律要求。 

  二、正确把握四个方面辩证关系 

     (一)正确把握和处理容错与纠错的关系。容错与纠错是建立激励党员干部干事创业机制的“一体两翼”,相辅相成、并行不悖。容错是手段,是为了保护大胆创新、锐意进取的干部,有利于激励党员干部勇于担当、大胆创新、积极作为;纠错是目的,是建立配套的纠错机制,促使党员干部在“犯错”后,认真查找症结所在,及时发现错误、中止错误,避免重蹈覆辙、在错误的道路上越走越远、给党和国家的事业造成更大损失。容错不代表可以一直犯错,有错误必须立即纠正,有错不纠,即为失职;只容不纠,就是放任。只有二者密切配合,既敢于容错又积极纠错,才能发挥预期作用,引导干部既勇于担当、大胆创新,又注意改正错误、少走弯路。 

  (二)正确把握和处理容错与纵错的关系。要准确把握容错的度,不能跨过可容的界限,过度容错就会变成纵错。如果容错免责的门槛设定太过抽象和宽松,容错机制很可能变成一个筐,成为一些有过错官员免责的“挡箭牌”。容错免责列举事项规定必须避免与法律法规可能存在的冲突,以保障规定的严密性。容错免责条款要有规定的范围和限制。在对官员决策失误责任适用“容错”时,要对“容错”范围作明确限制,为预防腐败设立“防火墙”。坚持客观公正、公开透明的原则。容错免责要坚持阳光操作,申请、核实、认定、公示和报备等流程要严格细化,接受群众监督。建立科学有效的评估机制,制定完备的权责清单和负面清单,重大事项必要时应当邀请有关部门组织专家委员会进行评估,对责任人的动机、决策程序、执行过程等方面进行综合考量,查清错误原因,弄清损失大小、危害程度。建立容错纠错复核机制,由上级主管部门进行定期复核检查,对在制度执行过程中存在的偏差或问题要予以纠正,并视情节对具体执行人员给予问责。 

  (三)正确把握和处理容错免责与从严执纪问责的关系。容错免责是严格执纪问责前提下的容错免责,没有从严执纪问责,也就不存在从宽容错问题,容错免责只是从严执纪过程中应该考虑和把握的一个特殊情况和问题。从严执纪问责是为了维护纪律的权威,惩戒“不干事”“干错事”的党员干部;容错免责是从严执纪问责的一个方面,是为了更加严格、更加科学、更加客观公正地执纪问责,为的是“既不放过一个坏人,也不冤枉一个好人”。二者目的都是唤醒责任意识、激发担当精神,推动党员干部切实把责任扛起来,积极纠正工作中的“错误”和“失误”,确保敢干事、会干事、干成事。 

  (四)正确把握和处理“三个区分”之间的关系。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出:“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”要深刻理解和准确把握其内在逻辑关系,真正把“三个区分”落到实处。首先看程度,将失误、错误与违纪违法行为区分开来;二要看动机,是为公的无意过失,还是为己的谋取私利,把敢想敢干与胡干蛮干区分开来,把固步自封与谨慎前行区分开来;三要看条件,是因为客观条件不具备导致的失误和错误,还是主观故意的违纪违法行为;四要看程序,是否经过集体民主决策,是否经过调研论证和风险评估;五要看政策,是否符合国家改革方向,是否有关政策法规明令禁止;六要看后果,有无造成不可挽回的重大损失。切实分清“为公”与“为私”、工作失误与违纪违法的界限,把正风肃纪、反腐惩恶和营造干事创业的良好氛围有机统一起来,做到思想引领与纪律约束相结合、严格管理与热情关怀相结合、依纪依规与公平公正相结合,激励干部在敢担当中创造新业绩,在善担当中展现新作为,在遵纪守法中作出新表率。 

  三、明确界定容错领域内容 

  建立容错机制,必须明确容错,按照习总书记“三个区分”的原则厘清界限确定容错领域内容。“容错”是指市委、市政府在法律法规框架下和职权范围内,对探索先行先试改革创新举措未能实现预期目标,或为抢抓重大发展机遇而作出临时性决策推进工作,或因历史原因、突发事件、特殊情况等不可抗力因素而采取应急性举措,未造成重大损失和负面影响且勤勉尽责、未谋取私利的单位和个人,不作负面评价,在各类考核、评先评优、表彰奖励、选拔任用时不受影响,不追究相关责任。主要包括: 

  (一)审计容错免责必须同时符合以下条件: 

       1、政策法律上符合改革方向。即符合党规党纪和法律法规精神,符合中央和省、市和本级党委决策部署精神,有利于改革创新和发展大局,且未违反法律法规的禁止性规定。 

  2、决策程序上一般应经过集体研究。即重大事项经过集体讨论决定等规定程序,不存在听取意见不充分、拍脑袋决策等问题。 

  3、实际结果上未造成重大不良后果。即未造成重大损失和社会负面影响,且主观上勤勉尽责,或不良后果是因不可预见的自然因素等造成。对于重大招商引资、重大项目推进、重大历史遗留问题处置等因特殊需要导致程序不到位或与法律法规规定不一致的行为,必须理由充分、结果良好。 

  4、廉洁底线上未发现利益输送。即没有滥用职权为本人、他人或单位谋取私利,未与其他单位或个人恶意串通损害公共利益或他人合法权益的。 

  (二)容错免责的几种情形: 

  1、为推进改革开放创新和维护发展稳定大局,敢于担当、勇于负责、主动作为而产生过失的。 

  2、全面深化改革中先行先试党和国家没有明令禁止的规章制度或做法,存在政策性风险的。 

  3、在推进“一带一路”建设、自由贸易试验区建设、国家自主创新示范区建设等改革开放实践中,因缺乏经验出现的探索性失误和非主观过失。 

  4、按照简政放权要求,在深化行政审批制度改革中,有条件地减少非主审要件、简化审批程序或实施分层级审批管理改革所产生的风险。 

  5、按照市委、市政府决策部署,在推动重大项目、重点工作中为抢抓时机、节约资源而大胆履职、大力推进,造成一定失误或引发矛盾的。 

  6、在处理突发重大疫情、自然灾害等公共安全事件或应急抢险工作中,超出权限动用物资、设备、资金,或来不及经批准采购必要物资设备,或临机决定赋予、暂停干部相关职权,事后及时补办手续的。 

  7、为维护社会和谐稳定,在解决工程项目、信访积案、争议事件等历史遗留难题中,采取临时性措施化解矛盾问题带来风险的。 

  8、为推进党建科学化、提升服务水平,探索干部工作、人事管理、基层党建、人才发展和纪检监察改革创新等带来的风险。 

  9、因国家政策调整或上级党委、政府决策部署变化,工作未达到预期效果或造成负面影响和损失的。 

  10、在权限之内其他需要容错的事项。 

  (三)严格把握“七个区别开来”: 

  要把结合实际创造性地贯彻执行上级决策部署与故意打折扣、做选择、搞变通区别开来;把锐意进取、敢闯敢试与盲目蛮干、胡乱作为区别开来;把由于缺乏经验造成的失误与不负责任、失职渎职区别开来;把受客观因素影响而造成的工作失误与因不作为而导致的责任事故区别开来;把招商引资、争取项目的正当开支与违规消费、铺张浪费区别开来;把服务项目建设、支持企业发展与和老板勾肩搭背、搞利益输送区别开来;把保障公职人员的正当待遇与违反财经纪律规定区别开来。 

      四、严格规范容错纠错操作程序 

  按照《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》及《中华人民共和国国家审计准则》等相关规定,规范容错纠错操作程序与要求。主要包括六个环节: 

  (一)申请。可由审计对象、审计人员或复核审理人员根据“容错免责”认定条件,提出启动“容错免责”认定动议。 

  (二)核实。审计组长应落实就问题事实与问题责任两个方面进行核实与取证,提出初步意见。 

  (三)审定。对符合“容错免责”认定条件的,由审计组集体研讨提出意见,经所在部门和分管领导同意后,视问题复杂程度,报审计机关审计业务会议审理审决定。 

  (四)反馈。“容错免责”认定申请人为审计对象的,审计机关应及时将“容错免责”认定结果反馈给审计对象,对不予认定的事项,应说明理由。 

  (五)公开。审计机关应建立“容错免责”认定结果公开机制,促进“容错免责”认定行为的公开、公平、公正。 

  (六)备案。“容错免责”涉及的问题与对象应进行登记存档备案。相关资料作为重要管理事项记录归入相应的审计项目档案。 

    五、容错纠错结果运用 

  (一)完全符合审计容错免责条件的。在经济责任审计等各类需要定责的审计中可不作为领导干部应承担责任的问题反映、不影响审计总体评价;在财政财务收支审计及政策跟踪审计等其他审计中不进行处罚或移送。但以上两方面均应根据实际情况列出问题清单,要求被审计单位纠正问题并建立完善相应制度或机制。 

  (二)基本符合审计容错免责条件,未发现但不能完全排除利益输送,经相关程序认定允许容错免责的。经济责任审计或其他需要定责的审计中可不作为领导干部应承担责任的问题反映、不影响审计总体评价,但应在其他事项中说明;在财政务收支审计及政策跟踪审计等其他审计中不进行处罚或移送,但应根据实际情况列出问题清单。同时,要求被审计单位纠正问题并建立完善相应制度或机制。审计对该事项应进行不定期跟踪。 

  (三)不符合审计容错免责条件的。应依法依规进行问题定性定责和处理处罚,并提出相应的整改要求。容错免责申请人为审计对象的,还应向审计对象书面说明不予容错免责理由。